Algunas
lecciones
de los presupuestos participativos de Porto Alegre
Antonio
J. Peláez Tortosa
En http://www.iigov.org/gbz/article.drt?edi=406061&art=406080
16
de marzo 06 en revista digital Gobernanza
Cuando faltan
tres años para que se cumpla el vigésimo aniversario de
la
victoria electoral de una alianza progresista que permitió
al Partido de los
Trabajadores de la ciudad brasileña
de Porto Alegre promover y aplicar
gradualmente el "experimento"
de los presupuestos participativos, la
innovadora iniciativa no
sólo parece consolidada, sino que se ha convertido
en
ejemplo mundial para otras municipalidades, en motivo de
investigación
para politólogos y estudiosos de las
ciencias sociales en general, e incluso
en modelo para
proyectos semejantes promovidos por organismos multilaterales
como
el Banco Mundial. Este breve artículo intenta ofrecer un
somero
análisis de las características más
destacadas de este modelo, al objeto de
calibrar posibles
extrapolaciones, y de situar este caso particular en el
marco de
una corriente teórica de la ciencia política que desde
mediados de
los años 90 está retomando con vigor el
paradigma de la democracia
participativa, que hasta entonces
había recibido escasos apoyos desde que
fuera
conceptualizada por Macpherson y Pateman en la década de los
70.
Baiocchi ha publicado recientemente un artículo en
el que, además de
describir detalladamente los mecanismos
y procedimientos que sustentan este
novedoso diseño
institucional, hace hincapié en dos aspectos principales.
Por
un lado, el carácter pragmático de su enfoque general,
pues está
dirigido fundamentalmente a la resolución
de problemas diversos padecidos de
forma muy directa por la
población del municipio; y por el otro, la
relevancia que
la iniciativa otorga a los conceptos de igualdad y fomento
del
tejido local asociativo.
El presupuesto participativo de Porto
Alegre está diseñado a modo de proceso
anual y
cíclico, que integra una serie de mecanismos institucionales
formales e informales a través de los cuales los
ciudadanos participan
directamente en la formulación de
proyectos locales y en la asignación de
los recursos
necesarios para su ejecución. El proceso de toma de decisiones
se divide básicamente en dos niveles procedimentales. Así,
en los distritos
o comunidades vecinales se llevan a cabo
reuniones de libre asistencia, bien
a título individual
o como miembro de una asociación local, para elegir los
delegados de distrito que deberán representar a sus
respectivos
conciudadanos durante las sucesivas fases del proceso
participativo, y para
valorar los resultados del plan
correspondiente al año anterior.
Posteriormente, una vez
que los delegados han acordado mediante deliberación
las
necesidades y prioridades de cada distrito, los mismos eligen a los
representantes que configurarán, junto a los miembros del
gobierno local, el
Consejo Municipal del Presupuesto. Este
órgano debe encargarse de varios
cometidos: acomodar y
coordinar los distintos planes de distrito de acuerdo
a la
disponibilidad presupuestaria y las prioridades de la ciudad en su
conjunto; redactar la propuesta presupuestaria final que debe ser
elevada al
legislativo; y revisar de forma permanente los
criterios establecidos para
la asignación de recursos en
las distintas zonas de la ciudad. Dicha
distribución,
junto con el número de delegados correspondiente a cada
distrito, se determina de forma ponderada en función de
tres factores:
población, necesidades y prioridades de los
distintos distritos. Los
representantes de la corporación
municipal participan activamente durante
todo el proceso
deliberativo y planificador, ofreciendo asistencia técnica
a
los ciudadanos y actuando como facilitadotes en las
reuniones de trabajo.
Destaca Baiocchi que la materialización
de las propuestas participativas en
resultados inmediatos y
tangibles, generalmente relacionados con proyectos
de dotación
de infraestructura urbana, ha generado un doble efecto positivo.
Por
un lado, ha dotado al sistema de gobernanza de la ciudad de mayores
dosis de credibilidad y legitimidad, lo cual a su vez ha
propiciado la
consolidación del modelo participativo y de
las instituciones creadas a
través del mismo. Asimismo, ha
actuado como catalizador de un espectacular
aumento del tejido
asociativo local, pues el ciudadano ha percibido
claramente cómo
han ido aumentando los incentivos para pertenecer a
asociaciones
locales, las cuales han resultado fortalecidas en su nueva
función
como canales principales de la participación popular y la
interacción entre ciudadanos y autoridades. Los otros dos
factores
destacados por el autor son la inclusividad del sistema
y la importancia del
aprendizaje social como método
para atenuar los efectos perniciosos
relacionados con las
notables diferencias existentes entre los participantes
en
términos de riqueza, educación, raza, género o
prestigio social. Al
objeto de impedir la formación de
facciones y grupos clientelares, los foros
participativos
están abiertos a todos los ciudadanos, así como a toda
organización local, ya sea formal o informal, permanente o
temporal. Por lo
que respecta al factor educativo, varios
estudios muestran que el impacto de
las mencionadas
diferencias sociales sobre la mayor o menor participación
ciudadana se reduce drásticamente a medida que los
participantes adquieren
experiencia en el proceso participativo o
en algún tipo de movimiento
asociativo, así como
cuando cuentan con más tiempo disponible. La clave de
ello
radica en la aplicación de programas formativos
específicamente
diseñados para fomentar la
participación ciudadana y superar conjuntamente
las
visiones particularistas y competitivas; en definitiva, la creación
de
verdaderas "escuelas de democracia".
Con
relación a los aspectos negativos o controvertidos del
sistema, podría
ser criticado su carácter
excesivamente pragmático y la focalización en
problemas relativamente coyunturales y, hasta cierto punto,
secundarios. En
efecto, la resolución directa de problemas
estructurales e históricamente
arraigados en las
relaciones de poder locales, como podría ser la estructura
de
la propiedad de la tierra, queda automáticamente fuera de la
agenda, pues
de lo contrario el espíritu de consenso y
búsqueda de acuerdos entre actores
antagónicos,
que es la base de la iniciativa, desaparecería. Este hecho
podría llegar a convertirse en un problema mayor si además
de ello no se
materializan las reformas que necesariamente deben
acompañar a una
iniciativa como la de Porto Alegre, es
decir, fundamentalmente un verdadero
proceso de descentralización
que dote a los gobiernos locales de
competencias, autoridad y
recursos suficientes para emprender el proyecto
participativo. De
hecho, reformas como ésta o semejantes, están presentes
en
todas las iniciativas análogas a la de la ciudad
brasileña. En ausencia de
estas reformas, el sistema
podría convertirse en una farsa, y en una
maniobra para
desactivar las energías de aquellos individuos o entidades
con
mayor conciencia política.
También
se podría argumentar que la posible proliferación de
experimentos
como el de Porto Alegre no serviría más
que para obtener réplicas atomizadas
del modelo,
incapaces de extender lazos de interacción y asimilación
con
otras municipalidades, ni tampoco en sentido vertical hacia
los niveles
administrativos superiores. Sin embargo, Pateman
considera que es tal el
potencial de un esquema de aprendizaje
social basado en programas
autodidácticos semejantes a los
empleados en Porto Alegre, que su impacto
puede trascender las
fronteras de lo local e instalarse exitosamente en
esferas
superiores.
Dejando a un lado estas posibles debilidades del
sistema, que sólo la
investigación futura de éste
y otros ejemplos semejantes podrá eventualmente
verificar
o minimizar, lo cierto es que Porto Alegre ha supuesto un
verdadero
espaldarazo empírico a gran parte de los principios normativos
desarrollados, principalmente, por los dos pensadores (Habermas y
Joshua
Cohen) que de forma más consistente y plausible han
dado continuidad al
ideario de la democracia participativa,
mediante sus aportaciones al
denominado "modelo de
democracia deliberativa".
Partiendo desde una postura muy
cercana a la combinación entre el concepto
de libertad de
Rousseau (autonomía personal y voluntad soberana) y la
preocupación marxista por las desigualdades políticas
y económicas; y al
mismo tiempo, criticando el "compromiso
del bienestar social" y su "versión
adaptada del
liberalismo burgués" en las democracias constitucionales
y
elitistas de Occidente, así como el "socialismo
burocrático, con su
vanguardia congelada en la
nomenklatura"; el octogenario pensador alemán ha
elaborado el concepto de "soberanía popular como
procedimiento", consistente
en un proceso práctico
comunicativo y pedagógico, que pretende fomentar la
"formación de opiniones y voluntades" así
como la institucionalización de
las mismas, y que puede
potencialmente reconciliar las premisas que
tradicionalmente han
enfrentado al liberalismo con la democracia radical, es
decir,
"la libertad con la igualdad, la diversidad con la unidad, los
derechos de la minoría con los de la mayoría".
Existen dos ámbitos
fundamentales de poder: por un lado,
un poder generado en la esfera pública
a través de
un proceso auto-legitimador de permanente comunicación entre
los
ciudadanos; por el otro, un poder ejercido a través
de la administración
pública y el estado,
necesitado por tanto de fuentes de legitimidad. La
interacción
entre ambos puede dar lugar a resultados políticos racionales
y
legítimos en la medida en que la esfera pública
sea capaz de, sin perder su
autonomía, transmitir el
proceso de razonamiento público al dominio
administrativo
o estatal, e integrarse en él, asumiendo sus obligaciones
como portadora e intérprete de los valores populares,
valedora de la cultura
política reinante y catalizadora
de transformaciones sociales.
Cohen ha contribuido ha
desarrollar este modelo político argumentando que el
carácter
epistémico de todo proceso de razonamiento público dota
de
legitimidad a las decisiones tomadas mediante procesos
deliberativos, y
convierte por tanto en correcto y apropiado no
sólo el procedimiento en sí,
sino también
los resultados alcanzados, pues los mismos están definidos por
la búsqueda del "bien común" y la
"voluntad general". Tal proceso requiere
la existencia
de unos mecanismos institucionales que garanticen la
libertad,
igualdad y capacidad deliberativa de los
participantes, y que posibiliten la
consolidación de un
compromiso explícito para alcanzar soluciones razonadas
y
consensuadas con respecto a problemas de elección colectiva.
Para Cohen,
la clave de esta necesaria estructura institucional
está en la expansión de
asociaciones de ciudadanos
variadas, plurales y convenientemente diseñadas
e
incentivadas frente a los riesgos de creación de
facciones particularistas y
de transformación del
proceso deliberativo en una mera negociación o
competición
entre grupos de interés. No se trata de eludir o enmascarar la
existencia de intereses variados presentes en mayor o menor
medida en todas
las sociedades, sino de la puesta en
funcionamiento de unos mecanismos
comunicativos y pedagógicos
a través de los cuales las posturas
excesivamente
unilaterales sean replanteadas y las sinergias e intereses
mutuos
imperen. Porto Alegre ofrece un sistema institucional que cumple
notablemente con estos requisitos.
El ejemplo de Porto
Alegre y los marcos teóricos afines desafían el
excesivo
empeño de la tradición liberal por
separar, cuando no enfrentar, estado y
sociedad civil. Es ésta
no sólo una separación ilusoria, como ya advertía
Pateman en los 80, sino que es precisamente en los espacios de
interacción
entre ambas esferas donde deben concentrarse
los esfuerzos para hallar
posibles iniciativas de colaboración
y acción colectiva. Para ello, es
también necesario
considerar un concepto abierto y flexible de sociedad
civil, que
supere nuevamente el reduccionismo del pensamiento liberal. La
disciplina de la antropología política, que analiza
pacientemente el impacto
de reformas legislativas, políticas
o económicas sobre un contexto social y
cultural
determinado, gracias a lo cual revela en ocasiones el surgimiento
de
instituciones innovadoras, generalmente informales en su inicio,
situadas
muchas veces entre la esfera estatal y la social, y
basadas fundamentalmente
en el fortalecimiento o reaparición
de lazos de identidad tradicionales en
el marco de sus
correspondientes comunidades, es un buen ejemplo de enfoque
alternativo en el análisis de casos empíricos de
acción colectiva. Este
enfoque nos puede permitir analizar
de forma objetiva contextos
institucionales diferentes a los
generados en el marco de las democracias
liberales, tales como,
por ejemplo, los de países en transición a economías
de mercado con sustratos culturales muy distintos a los
occidentales.
Para saber
más:
Baiocchi, Gianpaolo. 2003. Participation,
Activism, and Politics: The Porto
Alegre Experiment. En Deepening
Democracy: Institutional Innovations in
Empowered Participatory
Governance. London: Verso.
Cohen, Joshua and Rogers, Joel
(editores). 1995. Secondary Associations and
Democratic
Governance. En: Associations and Democracy. London: Verso.
Cohen,
Joshua. 1997. Deliberation and Democratic Legitimacy. En:
Deliberative Democracy. Essays on Reason and Politics. Cambridge,
Massachusetts: The MIT Press.
Fung, Archon and Wright,
Erik Olin (editores) 2003. Deepening Democracy:
Institutional
Innovations in Empowered Participatory Governance. London:
Verso.
Habermas, Jürgen. 1997. Popular Sovereignty as
Procedure. En: Deliberative
Democracy. Essays on Reason and
Politics. Cambridge, Massachusetts: The MIT
Press.
Hann
Chris and Dunn, Elizabeth (editores).1996. Civil Society: Challenging
Western Models. London and New York: Routledge.
Macpherson,
C.B. 1977. The Life and Times of Liberal Democracy. Oxford:
University Press.
Pateman, Carole. 1985. The Problem of
Political Obligation: A Critique of
Liberal Theory. Cambridge:
Polity
Press
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